Constitution Européenne : Les services publics au risque de l’euro-libéralisme, par Michel Husson .

[On remet au privé les segments susceptibles d’une forte rentabilité, en conservant dans le domaine public la responsabilité des infrastructures lourdes. L’initiative privée commence toujours par élaguer les mauvaises branches, autrement dit les secteurs non rentables. Ensuite, cette concurrence sur les seuls segments rentables appauvrit les « opérateurs historiques » qui réagissent notamment en réduisant la qualité de leur service et la couverture du territoire. Les gouvernements constatent alors que les services publics ne sont pas efficaces et les privatisent.]

hussonet.free.fr, Mars 2004

Les services publics occupent une place centrale dans le débat sur le projet de traité constitutionnel européen (TCE) [1]. Il s’agit d’un domaine où le processus de libéralisation généralisée est déjà très avancée, ce qui suffit à rendre caduc l’argument présentant le service public « à la française » comme une sorte d’exception qu’il s’agirait de faire évoluer vers une conception moyenne. On ne comprendrait pas en effet pourquoi tant d’énergie a été dépensée à la libéralisation des services publics, pas seulement en France mais aussi dans l’ensemble de l’Union.

Rien de nouveau sous le soleil ?

Les partisans du oui font valoir à juste titre que la référence au principe de la « concurrence libre » était présente dès le traité de Rome de mars 1957 et que le projet de TCE n’innove pas en la matière. Il reprend également (article III-425) le principe constant selon lequel le traité, ou en l’occurrence « ne préjuge en rien le régime de la propriété dans les États membres ».

Cependant l’exégèse des textes ne suffit pas à rende compte des pratiques réelles. Il faut d’abord examiner l’histoire de la jurisprudence. On en retient souvent deux arrêts fameux de la Cour de Justice de Luxembourg : arrêt Corbeau en 1993, arrêt Commune d’Almelo en 1994. Ils introduisaient une notion de cohésion économique et sociale et justifiaient des entorses au principe de concurrence. Il n’en reste pas moins que la pratique juridique a été dominée par une « incontestable suspicion à l’égard des structures de statut public » [2] . Pour ne prendre qu’un exemple, EDF a été condamnée par la Cour de justice pour la garantie qu’elle avait obtenue de l’Etat pour certains de ses emprunts.

Tout se passe en réalité comme si les potentialités libérales du traité de Rome avaient été laissées en veilleuse jusqu’au tournant que marque l’Acte unique de 1986. La réalisation du Grand Marché passe alors par l’enclenchement d’un vaste processus de libéralisation des services publics. Il commence au Royaume-Uni avec l’arrivée au pouvoir de Mme Thatcher en 1979 : la part du secteur public y passe de 9 % du PIB en 1979 à 2 % en 1997. La France prend le relais à partir de 1986, puis le mouvement, un temps freiné par le krach d’octobre 1987, reprend au début des années quatre-vingt-dix, s’étendant à l’ensemble de l’Europe. On estime à environ 160 milliards de dollars le montant des privatisations européennes entre 1985 et 1995, dont 80 milliards au Royaume-Uni, 28 en France et 14 en Italie. Dans le cas français, l’évaluation des vagues successives de privatisations donne 10 milliards d’euros pour Chirac (1986-1988) ; 16 milliards pour Balladur (1993-1995) ; 9 milliards pour Juppé (1995-1997) et 31 milliards pour Jospin (1997- 2002). Les institutions européennes ont joué un rôle moteur dans ce processus par l’édiction de livres blancs ou verts débouchant sur des directives qui concernent les secteurs les plus variés : poste, télécommunications, transports (aériens, maritimes, routiers et ferroviaires), électricité.

Ce qu’il y a vraiment dans le traité constitutionnel

«  L’Union offre à ses citoyens (...) un marché intérieur où la concurrence est libre et non faussée » : c’est dès son premier article que le projet de TCE se fixe cet objectif central. Les services publics sont rebaptisés SIEG (services d’intérêt économique général), sans d’ailleurs que ce terme soit nulle part défini. Ils ne peuvent exister que comme autant de dérogations exceptionnelles à cette règle concurrentielle, à laquelle ils sont « soumis » par l’article III-16 (voir annexe). Certes cet article comporte une clause de survie (« dans la mesure où l’application de ces dispositions ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie »), mais elle est aussitôt annulée par la réaffirmation du principe de fond : « le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l’intérêt de l’Union ». Tout cela revient à prendre en tenailles ce qui reste des services publics, entre concurrence et libre échange.

Les SIEG ne font pas partie des valeurs de l’Union énoncées par l’article I-2 et ne figurent pas non plus parmi ses objectifs définis dans l’article I-3. On peut par ailleurs noter un subtil glissement sémantique : la rédaction de l’article 16 du traité actuel (qui remonte au traité d’Amsterdam de 1997) souligne « la place qu’occupent les services d’intérêt économique général parmi les valeurs communes de l’Union ». Mais cette référence est affaiblie dans l’article III-122 du projet de TCE qui parle seulement de services « auxquels tous dans l’Union attribuent une valeur ».

Pour compenser ce manque, les partisans du oui mettent alors en avant l’article II-96 où l’Union « reconnaît et respecte l’accès aux services d’intérêt économique général ». Pour mieux en apprécier la portée réelle, il faut se reporter qui figure dans les « déclarations à annexer à l’acte final de la Conférence intergouvernementale » [3] (et qui font partie du corpus constitutionnel) La redoutable déclaration 12 explique que cet article II-96 est « pleinement conforme à l’article III- 122 de la Constitution et ne crée pas de droit nouveau. Il pose seulement le principe du respect par l’Union de l’accès aux services d’intérêt économique général tel qu’il est prévu par les dispositions nationales, dès lors que ces dispositions sont compatibles avec le droit de l’Union ».

Il est donc difficile de discerner dans ces variations un quelconque pas en avant, et c’est pourquoi on ne peut accepter la rhétorique des partisans d’un oui de gauche, tels François Hollande [4] , pour qui « ce texte est le premier traité européen à consacrer une existence juridique autonome aux services publics, qui ne sont plus définis par exception aux règles de la concurrence (...) L’article III-122 donne une base juridique claire (...) L’article II-96 « reconnaît » les services publics (...) Si le traité constitutionnel était rejeté, on en resterait à la situation actuelle où la loi de la concurrence est opposée en permanence aux services publics pour altérer leur fonctionnement et même leur présence ».

Encadré

La directive Bolkestein et les services publics

[ L’article III-145 du TCE donne une définition très large des services : « Aux fins de la Constitution, sont considérés comme services, les prestations fournies normalement contre rémunération ». Or, si on laisse de côté la majeure partie des fonctions régaliennes de l’Etat (police, justice, administration générale ou armée) aucun des services publics n’est véritablement gratuit. Beaucoup d’entre eux sont, ou vont être mis, en concurrence avec des services lucratifs fournis par des sociétés privées. Dans cette mesure, ils entrent donc potentiellement dans le champ couvert par la directive Bolkestein, qui devient ainsi la version européenne de l’AGCS. En tout cas, le projet de Constitution n’offre aucune garantie contre une telle extension. Le glissement de la notion de service public à celui de service d’intérêt économique général n’est d’ailleurs pas neutre de ce point de vue, car il n’est précisé nulle part que ces SIEG ne pourraient être pris en charge par des opérateurs privés. ]

Tout ceci est manifestement faux, puisque le projet ne fait que confirmer la « situation actuelle ». Dans son article III-148, il reprend par exemple l’exhortation faite aux Etats membres « de procéder à la libéralisation des services au-delà de la mesure qui est obligatoire en vertu de la loicadre européenne » que l’adoption du traité reviendrait à constitutionnaliser. Comme cette loicadre « porte en général, par priorité sur tous les services qui interviennent d’une façon directe dans les coûts de production » (article III-147), c’est la quasi-totalité des services publics qui est concernée, et au-delà . Et la clause « en général, par priorité » indique d’ailleurs que les autres services ne sont pas exclus (voir encadré). Bref, le projet de TCE donne à l’Europe une feuille de route très claire, qui est d’approfondir la libéralisation des services publics.

Les fondements théoriques de la libéralisation

Voter oui au projet constitutionnel revient par conséquent à donner quitus à un processus déjà largement entamé. Il est donc utile d’en dresser un bilan, en commençant par examiner les principaux arguments invoqués en sa faveur. Le premier est évidemment celui de l’efficacité, qui fonctionne comme un véritable dogme ; ainsi, pour le Conseil des ministres sur le marché intérieur du 26 novembre 2001, la libéralisation a « des effets positifs sur la qualité de l’ensemble des services, et également sur celle des services d’intérêt général ».

On est alors renvoyé ici à un vieux débat de l’économie politique. Il se trouve que le service public admet depuis longtemps des fondements solides, qui renvoient notamment à la théorie du monopole naturel. Depuis Stuart Mill et Cournot, cette approche consiste à montrer que, dans des branches fournissant un produit ou un service essentiel, requérant un certain niveau de qualité, caractérisé par des coûts décroissants, et susceptible d’économies d’échelle, une organisation monopolistique est à même d’optimiser l’avantage collectif et est plus efficiente que la concurrence. Les contre-arguments, tout aussi classiques, consistent à émettre des doutes quant aux effets d’échelle, à souligner les faibles capacités d’innovation de tout monopole, ainsi que les possibles effets pervers des systèmes de tarification publique. C’est ce discours traditionnel que tenait par exemple Karl Van Miert, commissaire européen chargé de la concurrence, quand il écrivait [5] : « Comme la théorie l’enseigne et comme la pratique le démontre, la concurrence exerce une pression permanente sur les coûts des services dont le coût pouvait paraître excessif en régime de monopole et qui peuvent devenir, à prix égaux, profitables en régime de concurrence ». Le même rangeait « au nombre des obstacles les plus importants » à la mise en oeuvre de l’Union Européenne « les secteurs traditionnellement organisés par les Etats membres sous la forme de monopoles (énergie, eau, télécommunications) ».

Une première manière de réfuter cette doctrine est qu’il n’existe aucune corrélation entre le degré supposé d’inefficacité et l’ardeur mise à privatiser. A partir du cas français, on pourrait même dire à l’inverse qu’on privatise d’abord ce qui est efficace (ou en tout cas rentable). On peut ensuite discuter l’efficacité des privatisations à partir d’une évaluation a posteriori. On constate alors que la concurrence conduit paradoxalement à une hausse des tarifs. Outre de nombreux rapports, le meilleur exemple en a été fourni par le président d’EDF, François Roussely, à qui on demandait [6] : « Pouvez-vous affirmer aux Français qu’avec la libéralisation du marché et l’ouverture du capital d’EDF, les prix n’augmenteront pas ? » Sa réponse avait le mérite de la franchise : « bien sûr que non, je ne peux pas dire cela » mais pas celui de la clarté doctrinale : « on ne peut pas avoir les tarifs du monopole avec la concurrence du marché ouvert ».

L’expérience concrète offre de nombreux exemples de l’inefficacité spécifique de la libéralisation. Ainsi, les catastrophes ferroviaires à répétition au Royaume-Uni renvoient clairement à la privatisation de Railtrack, l’organisme chargé de gérer les infrastructures, qui n’a jamais effectué les investissements nécessaires. C’est l’exemple limite d’un phénomène général : la libéralisation se fait par départements. On remet au privé les segments susceptibles d’une forte rentabilité, en conservant dans le domaine public la responsabilité des infrastructures lourdes. L’initiative privée commence toujours par élaguer les mauvaises branches, autrement dit les secteurs non rentables. Ensuite, cette concurrence sur les seuls segments rentables appauvrit les « opérateurs historiques » qui réagissent notamment en réduisant la qualité de leur service et la couverture du territoire. Les gouvernements constatent alors que les services publics ne sont pas efficaces et les privatisent.

Le cas de l’électricité vient illustrer d’une autre manière les limites de cette prétendue efficacité. Les spectaculaires ruptures du réseau qui se sont produites à Londres, en Italie ou en Californie s’expliquent toujours par une gestion au plus près, qui passe par la suppression des marges de capacité. S’agissant d’un bien non stockable, ce mode de gestion conduit à une irrationalité structurelle.

Une autre ligne argumentaire invoque les mutations technologiques, la mondialisation ou encore la diversification accrue de la demande. Mais la démonstration n’est jamais faite que la souplesse de l’offre serait par nature incompatible avec le service public. Enfin, la libéralisation prend aussi appui sur le déficit démocratique des services publics, mais on voit mal comment la remise au privé peut se traduire par une maîtrise plus grande de la société sur des choix essentiels. Cette remarque permet d’aller plus loin, et d’avancer l’idée que la libéralisation des services publics est en tant que telle anti-européenne : en rendant impossible toute politique d’envergure, elle s’oppose à la construction d’un espace économique homogène. En matière de transports et d’énergie par exemple, toute une série de questions fondamentales ne peuvent être correctement posées en dehors de la présence d’acteurs publics. La France est sur-nucléarisée, tandis que l’Allemagne vise à une sortie progressive du nucléaire : comment trancher entre ces deux options, ou à défaut les coordonner un minimum, sans les leviers de l’intervention publique ? En matière de transports, comment arbitrer entre la route et le fer si l’on privatise les réseaux autoroutiers et ferroviaires ? Plutôt que d’éclater les services publics et les ouvrir à une concurrence largement fabriquée dans une série de domaines, il faudrait brancher les réseaux entre eux et les placer sous l’autorité d’une instance européenne de régulation.

On peut pousser cette critique encore plus loin. Il y a un marché commun et une monnaie commune. Mais pourquoi n’y aurait-il pas une agence européenne de l’énergie « commune », une poste « commune », un réseau « commun » de chemins de fer, etc ? Il y aurait là une conception autrement ambitieuse, cohérente et mobilisatrice, de l’unification européenne, à laquelle la priorité absolue accordée à la « concurrence libre et non faussée » tourne évidemment le dos, ne serait-ce qu’avec l’article III-167 du TCE qui proscrit les aides « qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ».

La libéralisation comme modèle de société

La nature antisociale de l’euro-libéralisme est condensée dans la notion de service universel, qui semble pourtant prendre en compte la nécessité d’assurer l’accès à un certain nombre de services jugés essentiels. Mais, selon une logique typiquement libérale, il est en réalité conçu comme un service minimum, une sorte de « filet de sécurité », qui n’assure pas l’égalité d’accès et de traitement, et sert surtout à légitimer l’extension de la sphère ouverte à l’initiative privée. La libéralisation conduit inéluctablement à sélectionner parmi les besoins sociaux ceux qui apparaissent plus rentables et à laisser de côté les autres. Cette logique s’oppose point par point à celle des services publics, qui consiste justement à déconnecter le paiement du service reçu des revenus de l’usager, par des mécanismes de « péréquation », de « tarification » ou de « mutualisation ». En ce sens, la libéralisation des services publics participe à la tendance générale à la marchandisation et liquide un instrument essentiel à la réalisation effective des droits sociaux.

Il s’agit donc de la confrontation de deux modèles de société entre lesquels le projet de traité a clairement choisi (ce qui n’est pas, soit dit en passant, la fonction d’une constitution). Une autre Europe est donc possible, mais elle devrait pour cela effectuer des choix radicalement différents : placer la satisfaction optimale des besoins sociaux au rang des valeurs et objectifs de l’Union ; affirmer un principe de solidarité, sur le même pied (au moins !) que celui de concurrence ; établir un nouveau traité incluant une charte des services publics ouvrant la possibilité de mise en place de « services publics européens ».

Annexe

Les principaux articles du projet de Constitution sur les services publics

Article II-96

L’Union reconnaît et respecte l’accès aux services d’intérêt économique général tel qu’il est prévu par les législations et pratiques nationales, conformément à la Constitution, afin de promouvoir la cohésion sociale et territoriale de l’Union.

Article III-122

Sans préjudice des articles I-5, III-166, III-167 et III-238, et eu égard à la place qu’occupent les services d’intérêt économique général en tant que services auxquels tous dans l’Union attribuent une valeur ainsi qu’au rôle qu’ils jouent dans la promotion de sa cohésion sociale et territoriale, l’Union et les États membres, chacun dans les limites de leurs compétences respectives et dans les limites du champ d’application de la Constitution, veillent à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions, notamment économiques et financières, qui leur permettent d’accomplir leurs missions. La loi européenne établit ces principes et fixe ces conditions, sans préjudice de la compétence qu’ont les États membres, dans le respect de la Constitution, de fournir, de faire exécuter et de financer ces services.

Article III-147

1. La loi-cadre européenne établit les mesures pour réaliser la libéralisation d’un service déterminé. Elle est adoptée après consultation du Comité économique et social.

2. La loi-cadre européenne visée au paragraphe 1 porte, en général, par priorité sur les services qui interviennent d’une façon directe dans les coûts de production ou dont la libéralisation contribue à faciliter les échanges des marchandises.

Article III-148

Les États membres s’efforcent de procéder à la libéralisation des services au-delà de la mesure qui est obligatoire en vertu de la loi-cadre européenne adoptée en application de l’article III-147, paragraphe 1, si leur situation économique générale et la situation du secteur intéressé le leur permettent. La Commission adresse aux États membres intéressés des recommandations à cet effet.

Article III-166

2. Les entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général ou présentant le caractère d’un monopole fiscal sont soumises aux dispositions de la Constitution, notamment aux règles de concurrence, dans la mesure où l’application de ces dispositions ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l’intérêt de l’Union.

Article III-167

1. Sauf dérogations prévues par la Constitution, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États membres ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.

Michel Husson, administrateur de l’ INSEE, chercheur à l’ IRES ( Institut de recherches économiques et sociales).

– Source : http://hussonet.free.fr

Toutes les nouvelles dispositions de la Constitution européenne sont "positives", assure Elisabeth Guigou

PARIS (AP) - mardi 29 mars 2005

Extrait

"Si nous avons ce traité, nous protégerons mieux les services publics", a assuré l’ancienne ministre, pour qui l’échec du référendum du 29 mai "affaiblirait durablement l’influence de la France" en Europe et "mettrait l’Europe en panne". AP

– Lire : http://fr.news.yahoo.com/050329/5/4c5fr.html

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- Pour dégonfler la baudruche de la compétitivité, 23 Juillet 2003.

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