Voici soixante ans, le 22 juillet 1944 prenait fin la conférence de Bretton
Woods au cours de laquelle ont été fondés la Banque mondiale et le Fonds
monétaire international.
Après la seconde guerre mondiale, dans une partie croissante du Tiers Monde,
les politiques mises en place tournent le dos aux anciennes puissances
coloniales. Cette orientation rencontre l’opposition ferme des gouvernements
des grands pays capitalistes industrialisés qui ont une influence
déterminante sur la Banque mondiale (BM) et le FMI. Les projets de la BM ont
un fort contenu politique : endiguer le développement de mouvements qui
remettent en cause la domination exercée par les grandes puissances
capitalistes. L’interdiction de prendre en compte les considérations
"politiques" et "non économiques" dans les opérations de la Banque, l’une
des plus importantes conditions de sa charte, est contournée
systématiquement. La partialité politique des institutions de Bretton Woods
est démontrée par le soutien financier apporté aux dictatures qui ont sévi
au Chili, au Brésil, au Nicaragua, au Congo-Kinshasa et en Roumanie.
1. La fronde anti-coloniale et anti-impérialiste du Tiers Monde
Après 1955, l’esprit de la Conférence de Bandoeng (Indonésie) [1]souffle sur
une grande partie de la planète. Elle fait suite à la défaite française au
Vietnam (1954) et précède la nationalisation du canal de Suez par Nasser.
Viennent les révolutions cubaine (1959) et algérienne (1954-1962), la
relance de la lutte d’émancipation au Vietnam... Dans une partie croissante
du Tiers Monde, les politiques mises en place tournent le dos aux anciennes
puissances coloniales. On note une tendance à la substitution des
importations et au développement des politiques tournées vers le marché
intérieur. Cette orientation rencontre l’opposition ferme des gouvernements
des grands pays capitalistes industrialisés qui ont une influence
déterminante sur la Banque mondiale et le FMI. Une vague de régimes
nationalistes bourgeois qui mènent des politiques populistes (Nasser en
Egypte, Nehru en Inde, Peron en Argentine, Goulart au Brésil, Soekarno en
Indonésie, N’Krumah au Ghana...) et de régimes à orientation explicitement
socialiste (Cuba, Chine populaire) déferle.
Dans ce contexte, les projets de la BM ont un fort contenu politique :
endiguer le développement de mouvements qui remettent en cause la domination
exercée par les grandes puissances capitalistes.
2. Pouvoir d’intervention de la Banque mondiale dans les économies
nationales
Dès les années 1950, la BM a mis en place un réseau d’influence qui lui
servira grandement plus tard. La Banque se mit à créer, dans le Tiers Monde,
une demande de ses services. L’influence dont elle jouit maintenant découle
en grande partie des réseaux d’agences qu’elle a construits dans les Etats
qui sont devenus ses clients et, par la même occasion, ses débiteurs. La BM
exerça une véritable politique d’influence pour soutenir son réseau de
prêts.
A partir des années 1950, un des premiers buts de la politique de la Banque
fut la "construction d’institutions" qui prit le plus souvent la forme de
créations d’agences para-gouvernementales à l’intérieur des pays clients de
la Banque [2]. De telles agences furent intentionnellement fondées de sorte
qu’elles soient relativement indépendantes financièrement de leurs
gouvernements et hors du contrôle des institutions politiques locales dont
les parlements nationaux. Elles constituent des relais naturels de la Banque
à laquelle elles doivent beaucoup à commencer par leur existence, voire,
dans certains cas, leur financement.
La création de telles agences a été l’une des stratégies les plus
importantes de la Banque mondiale pour s’insérer dans les économies
politiques des pays du Tiers Monde.
Opérant selon leurs propres règles (fréquemment élaborées selon les
suggestions de la Banque), étoffées de technocrates sympathisants poussés et
admirés par la Banque, ces agences ont servi à créer une source stable et
digne de confiance pour ce dont la Banque avait besoin : des propositions de
prêts " viables ". Elles ont aussi fourni à la Banque des bases de pouvoir
parallèle à travers lesquelles elle a été capable de transformer les
économies nationales, en fait des sociétés entières, sans la procédure
exigeante du contrôle démocratique et des débats contradictoires.
La Banque fonda, en 1956, avec un important soutien financier des Fondations
Ford et Rockefeller, l’Institut de Développement Economique (Economic
Development Institute) qui offrait des stages de formation de six mois à des
délégués officiels des pays membres. " Entre 1956 et 1971, plus de 1 300
délégués officiels étaient passés par l’Institut, un certain nombre d’entre
eux avait atteint la position de Premier ministre, de ministre de la
planification ou des finances " [3].
Les implications de cette politique sont inquiétantes : l’étude par le
International Legal Center (ILC) à New York de l’action de la Banque en
Colombie entre 1949 et 1972 conclut que les agences autonomes établies par
la Banque ont eu un impact profond sur la structure politique et sur
l’évolution sociale de la région tout entière, affaiblissant " le système
des partis politiques et minimisant les rôles du législatif et du judiciaire
".
On peut considérer que, dès les années 1960, la Banque avait établi des
mécanismes uniques et nouveaux en vue d’une intervention continuelle dans
les affaires internes des pays emprunteurs. Pourtant, la Banque nie
vigoureusement que de telles interventions soient politiques : au contraire,
elle insiste sur le fait que sa politique n’a rien à voir avec les
structures de pouvoir et que les affaires politiques et économiques existent
séparément.
3. La politique de prêt de la Banque mondiale est influencée par des
considérations politiques et géostratégiques
L’art. IV section 10 stipule : " La Banque et ses responsables
n’interféreront pas dans les affaires politiques d’un quelconque membre et
il leur est interdit de se laisser influencer dans leurs décisions par le
caractère politique du membre ou des membres concernés. Seules des
considérations économiques peuvent influer sur leurs décisions et ces
considérations seront soupesées sans parti pris, en vue d’atteindre les
objectifs (fixés par la Banque) stipulés dans l’art. I ".
L’interdiction de prendre en compte les considérations "politiques" et "non
économiques" dans les opérations de la Banque, l’une des plus importantes
conditions de sa charte, a été contournée systématiquement. Et ce, dès le
début de son existence. La Banque a refusé de prêter à la France après la
libération tant que les communistes étaient au gouvernement (le lendemain de
leur départ du gouvernement en mai 1947, le prêt demandé et bloqué jusque là
était accordé) [4].
La Banque a agi de manière répétée en contradiction avec l’article IV de ses
statuts. En effet, la Banque opère régulièrement des choix en fonction de
considérations politiques. La qualité des politiques économiques menées
n’est pas l’élément déterminant dans son choix. La Banque a régulièrement
prêté de l’argent aux autorités d’un pays en dépit de la mauvaise qualité de
sa politique économique et d’un haut niveau de corruption : l’Indonésie et
le Zaïre en sont deux cas emblématiques. Plus précisément, les choix de la
Banque relatifs à des pays qui représentent un enjeu politique majeur aux
yeux de ses principaux actionnaires sont régulièrement liés aux intérêts et
à l’orientation de ceux-ci, à commencer par les Etats-Unis. L’article
précédent de cette série, « Une banque sous influence », démontre, pour un
certain nombre de cas précis, l’influence prédominante des Etats-Unis sur la
Banque mondiale.
Les choix de la Banque et de son jumeau le FMI, dès 1947 jusqu’à
l’effondrement du bloc soviétique [5], ont été largement déterminés par les
critères suivants :
- éviter le maintien de modèles autocentrés ;
- soutenir financièrement de grands projets (BM) ou des politiques (FMI) qui
permettent d’augmenter les exportations des principaux pays industrialisés ;
- refuser d’aider des régimes considérés comme des menaces par le
gouvernement des Etats-Unis et d’autres actionnaires importants ;
- tenter de modifier la politique de certains gouvernements des pays dits
socialistes afin d’affaiblir la cohésion du bloc soviétique. C’est dans ce
cadre qu’un soutien a été apporté à la Yougoslavie qui s’est retirée du bloc
dominé par Moscou à partir de 1948 ou à la Roumanie à partir des années 1970
au moment où Ceaucescu exprimait des velléités d’éloignement à l’égard du
Comecon et du Pacte de Varsovie ;
- soutenir des alliés stratégiques du bloc capitaliste occidental, des
Etats-Unis en particulier, (exemple : Indonésie de 1965 à aujourd’hui ; le
Zaïre de Mobutu ; les Philippines sous Marcos, le Brésil de la dictature à
partir de 1964, le Nicaragua du dictateur Somoza, l’Afrique du Sud de
l’Apartheid) ;
- tenter d’éviter ou de limiter, autant que faire se peut, un rapprochement
des gouvernements des PED avec le bloc soviétique ou la Chine : essayer par
exemple d’éloigner de l’URSS l’Inde et l’Indonésie du temps de Soekarno.
Pour mener cette politique, la Banque mondiale et le FMI appliquent une
tactique généralisée : ils sont plus souples à l’égard d’un gouvernement de
droite (moins exigeants en termes d’austérité antipopulaire) s’il est
confronté à une forte opposition de gauche qu’à l’égard d’un gouvernement de
gauche confronté à une forte opposition de droite. Concrètement, cela
signifie que les IFI vont être plus exigeantes et mener la vie dure à un
gouvernement de gauche confronté à une opposition de droite de manière à l’
affaiblir et à favoriser l’accession de la droite au pouvoir. Selon la même
logique, les IFI seront moins exigeantes à l’égard d’un gouvernement de
droite confronté à une opposition de gauche afin d’éviter de l’affaiblir et
empêcher la gauche d’accéder au pouvoir. L’orthodoxie monétariste est à
géométrie variable : les variations dépendent bien de facteurs politiques et
géostratégiques.
Quelques cas concrets - le Chili, le Brésil, le Nicaragua, le Zaïre et la
Roumanie - illustrent ce qui vient d’être avancé : ils traitent à la fois
des choix de la Banque et du FMI puisque ces choix sont déterminés grosso
modo par les mêmes considérations et soumis aux mêmes influences.
Le FMI et la Banque mondiale n’ont pas hésité à appuyer des dictatures quand
ils (et d’autres grandes puissances capitalistes) le trouvaient opportun.
Les auteurs du Rapport mondial sur le développement humain réalisé par le
PNUD (édition 1994) l’écrivent noir sur blanc : " De fait, l’aide versée par
les Etats-Unis pendant les années 1980 est inversement proportionnelle au
respect des droits de l’homme. Les donateurs multilatéraux ne semblent pas
non plus encombrés de telles considérations. Ils semblent en effet préférer
les régimes autoritaires, considérant sans ciller que ces régimes favorisent
la stabilité politique et sont mieux à même de gérer l’économie. Lorsque le
Bangladesh et les Philippines ont mis fin à la loi martiale, leur part
respective dans l’ensemble des prêts de la Banque mondiale a diminué " [6].
4. La partialité politique des IFI : exemples de soutien financier aux
dictatures
4.1. Soutien à la dictature du général Augusto Pinochet au Chili
Le Chili, sous le gouvernement démocratiquement élu d’Allende (1970 -1973),
ne reçut pas de prêts de la Banque mais sous le gouvernement Pinochet, après
le coup militaire de 1973, le pays devint subitement crédible. Pourtant,
aucun dirigeant de la BM et du FMI ne pouvait ignorer le caractère
profondément autoritaire et dictatorial du régime Pinochet. Le lien entre la
politique de prêts et le contexte géopolitique est ici patent.
4.2. Soutien à la junte militaire au Brésil après le renversement président
Joao Goulart
Le régime démocratique du président Joao Goulart a été renversé par les
militaires en avril 1964. Les prêts de la Banque et du FMI qui avaient été
suspendus pendant trois années reprennent très peu de temps après [7].
Résumé succinct des événements : en 1958, le président brésilien Kubitschek
doit entrer en négociation avec le FMI afin de recevoir un prêt de 300
millions de dollars de la part des Etats-Unis. Finalement, Kubitschek refuse
les conditions imposées par le FMI et se passe du prêt des Etats-Unis. Cela
lui valut une grande popularité.
Son successeur, Goulart, avait annoncé qu’il allait mettre en pratique une
réforme agraire radicale et qu’il allait procéder à la nationalisation des
raffineries de pétrole : il fut renversé par les militaires. Le lendemain du
coup, les Etats-Unis reconnaissaient le nouveau régime militaire. Quelque
temps après, la BM et le FMI reprenaient la politique de prêts suspendue. De
leur côté, les militaires abolissaient les mesures économiques critiquées
par les Etats-Unis et le FMI. A noter que les institutions financières
internationales considérèrent que le régime militaire prenait de saines
mesures économiques (sound economic measures) [8]. Pourtant le PIB baissa de
7% en 1965 et des milliers d’entreprises tombèrent en faillite. Le régime
organisa une forte répression, interdit les grèves, provoqua une forte chute
des salaires réels, supprima les élections au suffrage direct, décréta la
dissolution des syndicats et recourut régulièrement à la torture.
4.3. Après avoir soutenu la dictature d’Anastasio Somoza, la Banque mondiale
met fin aux prêts après l’élection du sandiniste Daniel Ortega à la
présidence du Nicaragua
Alors que le clan des Somoza était au pouvoir au Nicaragua depuis les années
1930 grâce à une intervention militaire des Etats-Unis [9], un puissant
mouvement populaire triompha de la dictature le 19 juillet 1979 et provoqua
la fuite du dictateur Anastasio Somoza. Les Somoza s’étaient accaparé une
très grande partie des richesses du pays et avaient favorisé l’implantation
de grandes entreprises étrangères, surtout états-uniennes, et étaient
détestés par le peuple. La dictature d’Anastasio Somoza avait bénéficié de
nombreux prêts de la Banque mondiale. A partir de la chute de la dictature
se mit en place un gouvernement d’alliance regroupant l’opposition
démocratique traditionnelle (dirigée par des chefs d’entreprise) et les
révolutionnaires sandinistes qui ne cachaient ni leur sympathie pour Cuba ni
leur disposition à entreprendre certaines réformes économiques (réforme
agraire, nationalisation de certaines entreprises étrangères, confiscation
des terres appartenant au clan des Somoza, programme d’alphabétisation.).
Washington qui avait soutenu Anastasio Somoza jusqu’au bout considéra que ce
nouveau gouvernement faisait peser une menace de contagion communiste en
Amérique centrale. L’administration Carter, en poste au moment du
renversement de la dictature, n’adopta pas immédiatement une attitude
agressive. Mais les choses changèrent immédiatement quand Ronald Reagan
entra à la Maison blanche. Il annonça (1981) sa volonté de faire tomber les
Sandinistes, il soutint financièrement et militairement une rébellion
composée des anciens membres de la garde nationale («
Contrarevolucionarios » ou « Contras »). L’aviation des Etats-Unis mina
plusieurs ports nicaraguayens. Face à cette hostilité, la politique du
gouvernement à majorité sandiniste se radicalisa. Lors des élections de 1984
qui se déroulèrent de manière démocratique pour la première fois depuis un
demi-siècle, le sandiniste Daniel Ortega fut élu président avec 67% des
suffrages. L’année suivante, les Etats-Unis décrètent un embargo commercial
contre le Nicaragua qui isolera le pays par rapport aux investisseurs
étrangers. La Banque mondiale a stoppé ses prêts à partir de la victoire
sandiniste aux élections présidentielles. Comme indiqué dans l’article « Une
banque sous influence », les Sandinistes tentèrent activement de convaincre
la Banque mondiale de reprendre les prêts. Ils étaient disposés à appliquer
un plan d’ajustement structurel draconien. La Banque décida de ne pas donner
suite et elle ne reprit les prêts qu’après la défaite électorale des
Sandinistes aux élections de février 1990, qui avaient vu la victoire de
Violeta Barrios de Chamorro, candidate conservatrice soutenue par les
Etats-Unis.
4.4. Soutien à la dictature de Mobutu
Déjà en 1962, un rapport du Secrétaire général des Nations unies informait
que plusieurs millions de dollars, destinés à financer les troupes de
Mobutu, avaient été détournés par ce dernier. En 1982, un senior du FMI,
Erwin Blumenthal, banquier allemand, réalisa un rapport accablant sur la
gestion du Zaïre de Mobutu dans lequel il avertissait les créanciers
étrangers qu’ils ne devaient pas s’attendre à être remboursés tant que
Mobutu serait au pouvoir. Entre 1965 et 1981, le gouvernement zaïrois avait
emprunté environ 5 milliards de dollars à l’étranger et entre 1976 et 1981,
sa dette extérieure fit l’objet de quatre restructurations au Club de Paris
pour un montant de 2,25 milliards de dollars.
La très mauvaise gestion économique et le détournement systématique par
Mobutu d’une partie des prêts n’ont pas amené le FMI et la Banque mondiale à
arrêter l’aide au régime dictatorial de Mobutu. Il est frappant de
constater, qu’après la remise du rapport Blumenthal, les déboursements
effectués par la BM ont augmenté. Ceux du FMI également. Manifestement, les
choix de la Banque et du FMI n’étaient pas principalement déterminés par le
critère de la bonne gestion économique. Le régime de Mobutu était un allié
stratégique des Etats-Unis et d’autres puissances influentes au sein des
institutions de Bretton Woods (cela comprend la France et la Belgique) tant
que dura la guerre froide. A partir de 1989-1991, avec la chute du Mur de
Berlin suivie plus tard de l’implosion de l’Union soviétique, le régime de
Mobutu perdit de son intérêt. D’autant que dans beaucoup de pays d’Afrique
(dont le Zaïre) se déroulaient des conférences nationales qui mettaient en
avant la revendication démocratique. Les prêts de la BM commencèrent à
diminuer pour cesser complètement au milieu des années 1990.
4.5. Soutien de la Banque à la dictature de Ceaucescu en Roumanie
A partir de 1947, la Roumanie s’intègre au bloc soviétique. En 1972, la
Roumanie est le premier pays du glacis soviétique à rejoindre la Banque.
Ceaucescu était depuis 1965 secrétaire général du Parti Communiste au
pouvoir ; en 1968, il avait critiqué l’intervention de l’URSS en
Tchécoslovaquie. Les troupes de la Roumanie n’intervinrent pas avec celles
du Pacte de Varsovie. Cette prise de distance par rapport à Moscou a
visiblement décidé Washington, via la Banque, à envisager des relations
étroites avec le régime roumain.
La Banque entreprit dès 1973 de négocier avec Bucarest le début d’une
politique de prêts qui atteignit très vite un volume tout à fait
appréciable. En 1980, la Roumanie devint le huitième en importance sur la
liste des emprunteurs de la Banque. Un des historiens de la Banque, Aart van
de Laar, raconte une anecdote significative qui remonte à 1973. Il assistait
début 1973 à une réunion de la direction de la Banque qui avait à son agenda
le début de l’octroi de prêts à la Roumanie. Devant l’incrédulité de
certains dirigeants qui critiquaient l’absence de rapport fouillé sur la
Roumanie, Robert McNamara aurait déclaré qu’il avait une grande confiance
dans la moralité financière des pays socialistes en terme de remboursement
de la dette. Ce à quoi un des vice-présidents de la Banque présent à la
réunion aurait répondu que « le Chili d’Allende n’était peut-être pas encore
devenu assez socialiste » [10]. McNamara serait resté de glace.
Le choix de la Banque ne reposait pas sur des critères économiques
convaincants. En effet, primo, alors que la Banque a régulièrement refusé de
prêter à un pays qui n’avait pas réglé d’anciennes dettes souveraines, elle
commença à prêter à la Roumanie sans que celle-ci soit arrivée à mettre fin
à un litige portant sur d’anciennes dettes. Secundo, l’essentiel des
échanges économiques de la Roumanie étaient réalisées à l’intérieur du
Comecon en devises inconvertibles : comment pourrait-elle rembourser les
prêts en devises fortes ? Tercio, la Roumanie refusait au départ de
communiquer des informations économiques requises par la Banque. Ce sont des
considérations politiques qui manifestement décidèrent la Banque à entamer
des relations étroites avec la Roumanie. Il s’agissait de déstabiliser
l’URSS et le bloc soviétique dans le contexte de la guerre froide en
entretenant des relations étroites avec la Roumanie. Le manque de démocratie
interne et la répression policière systématique n’ont pas eu l’air de
dissuader davantage la Banque dans ce cas comme dans d’autres.
La Roumanie devint un des plus gros clients de la Banque et celle-ci finança
des grands projets (mines de charbon à ciel ouvert, centrales électriques
thermiques) dont les effets négatifs en terme de pollution étaient
facilement décelables. Pour l’exploitation des mines de charbon à ciel
ouvert, les autorités roumaines déplacèrent des populations qui jusque là
étaient actives dans l’agriculture. Dans un autre domaine, la Banque soutint
la politique de planification des naissances qui visait à augmenter le taux
de natalité.
En 1982, quand éclata à l’échelle internationale la crise de la dette, le
régime roumain décida d’imposer à la population une thérapie de choc. La
Roumanie réduisit ses importations très fortement afin de dégager des
surplus en devises de manière à rembourser la dette extérieure à rythme
forcé. Comme l’écrivent les auteurs du livre commandité par la Banque pour
commémorer son premier demi-siècle d’existence : « La Roumanie était en un
sens un débiteur ’modèle’, du moins du point de vue des créanciers » [11].
5. Conclusion
Contrairement à la section 10 de l’article 4 de la charte de la Banque
mondiale, cette dernière et le FMI ont systématiquement prêté à des Etats
afin d’influencer leur politique. Les exemples repris dans cette étude
montrent que les intérêts politiques et stratégiques des grandes puissances
capitalistes sont déterminants dans les choix. Des régimes, soutenus par les
grandes puissances capitalistes, ont été aidés financièrement bien que leur
politique économique ne répondait pas aux critères officiels des
institutions financières internationales (IFI) et bien qu’ils ne
respectaient pas les droits humains. Par ailleurs, des régimes considérés
comme hostiles aux intérêts des grandes puissances ont été privés des prêts
des IFI sous prétexte de non respect des critères économiques définis par
celles-ci. Cette politique des institutions de Bretton Woods n’a pas été
abandonnée à la fin de la guerre froide, elle a été poursuivie jusqu’à nos
jours : prêts à la Russie de Eltsine, à l’Indonésie de Suharto jusqu’à sa
chute en 1998, au Tchad de Idriss Déby, à la Chine populaire, à l’Irak sous
occupation étrangère.
Eric Toussaint, président du
Comité pour l’annulation de la dette du tiers-monde,www.cadtm.org
Auteur de La Finance contre les Peuples. La Bourse ou
la Vie, CADTM - Syllepse- Cetim, Liège - Paris - Genève, 2004, 640 p. ;
coauteur avec Damien Millet de 50 Questions/ 50 Réponses sur la dette, le
Fmi et la Banque mondiale, CADTM - Syllepse, Bruxelles - Paris, 2002 ;
coauteur avec Arnaud Zacharie de Sortir de l’Impasse. Dette et ajustement ,
CADTM - Syllepse, Bruxelles - Paris, 2002. Plus d’info : www.cadtm.org
– Contact : cadtm@skynet.be. et
yannick@cadtm.org.
Bibliographie :
- Kapur, Devesh, Lewis, John P., Webb, Richard. 1997. The World Bank, Its
First Half Century, Volume 2 : Perspectives, Brookings Institution Press,
Washington, D.C., 766 p.
- PNUD. 1994. Rapport mondial sur le développement humain, Economica,
Paris,239 p.
- Rich, Bruce. 1994. Mortgaging the earth, Earthscan, London, 376 p.
- Toussaint, Eric. 2004. La Finance contre les peuples. La Bourse ou la Vie,
CADTM-Bruxelles/CETIM-Genève/Syllepse-Paris, 640 p.
- Toussaint, Eric, « Soixantième anniversaire de Bretton Woods : une Banque
sous influence », diffusé sur internet le 16 juillet 2004, 13 p.
- Van de Laar, Aart. 1980. The World Bank and the Poor, Martinus Nijhoff
Publishing, Boston/The Hague/London, 269 p.
Copyright : Eric Toussaint 2004. Les articles peuvent être reproduits avec l’autorisation de l’auteur et avec mention explicite de la source.
[Publié avec l’ autorisation de l’ auteur]
– La série d’articles sur les institutions de Bretton Woods reprendra en septembre 2004 en préparation
1) de la prochaine assemblée annuelle conjointe du FMI et de la Banque
mondiale qui aura lieu début octobre 2004 à Washington ;
2) de la journée internationale du CADTM intitulée : « FMI/BM : 60 ans l’âge
de la retraite » qui aura lieu à Liège le 9 octobre 2004. Plus d’infos sur
celle-ci : www.cadtm.org